Rückblick und Vorschau auf großkoalitionäre Gesundheitspolitik

Rückblick und Vorschau auf großkoalitionäre Gesundheitspolitik:
Noch Chancen für ein Präventionsgesetz ?

Siegfried Dierke Ziemlich genau zur Halbzeit dieser Wahlperiode legte das Bundesgesundheitsministerium (BMG) einen Referenten-Entwurf für ein Präventionsgesetz vor. Die Hoffnung, dass Gesundheitsförderung und Prävention nun zügig durch eine gesetzliche Regelung gestärkt werden, bleibt indes gering. Die Fronten zwischen Union und SPD verhärten sich. Der Blick zurück auf 2 Jahre Gesundheitspolitik der großen Koalition kann ein wenig Aufschluss darüber geben, was bis zur nächsten Wahl noch möglich sein kann und was nicht.

Vor 2 Jahren legten Union und SPD einen Koalitionsvertrag vor, der auch für den Bereich Gesundheitspolitik ein umfangreiches Maßnahmenpaket umfasste. Schwungvoll begann die neu geschmiedete Allianz zunächst und brachte gleich im Frühjahr 2006 ein Arzneimittelverordnungswirtschaftlichkeitsgesetz (AVWG) auf den Weg, mit dem die Ausgaben der gesetzlichen Krankenkassen (GKV) gesenkt und damit die Beitragssätze stabil gehalten werden sollten (vgl. Newsletter 2/06). Die Koalition drückte dieses Gesetz trotz massiver Proteste durch. PatientInnen, Versicherte, ÄrztInnen und ApothekerInnen beklagten sich über Bonus-Malus-Regelung und unübersichtliche Festbeträge, Pharmahersteller aus dem Generika-Segment zetern über gewaltige Umsatzrückgänge, doch schon im zweiten Jahr versagt dieses Spargesetz: Über 2 Mrd. Euro werden die Ausgaben der GKV allein für verschreibungspflichtige Medikamente im Jahr 2007 ansteigen.

Aber immerhin: Nach diesem forschen Antritt schafften es die Koalitionäre noch im selben Jahr, sich auf einen Entwurf für eine Gesundheitsreform unter dem Namen GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG) zu einigen und zuvor ein Vertragsarztrechtsänderungsgesetz zu verabschieden: Nicht nur die Krankenkassenlandschaft (mit dem neuen „Spitzenverband Bund“, Entschuldungsverpflichtung der Kassen, Gesundheitsfonds, einheitlichem Beitragssatz, Teilkasko-Tarifen oder Zusatzbeitrag mit Kopfpauschale) wurde hier grundlegend neu geregelt, auch für die niedergelassenen ÄrztInnen ergeben sich (mit Euro-Vergütung, dem Recht auf Zweigniederlassungen und Zu- bzw. Abschlägen bei der Vergütung zur Sicherstellung der ärztlichen Versorgung in unterversorgten Regionen) völlig neue Rahmenbedingungen (s. Newsletter 4/06).

Diese wohl umfangreichste Umwandlung im Gesundheitssystem stieß bei den Verbänden und Fachorganisationen größtenteils auf erbitterten Widerstand. Versicherte und PatientInnen spürten bislang außer kleinen Leistungsausweitungen (z.B. bei Eltern-Kind-Kuren) oder leichten Erschwernissen (im Hilfsmittelbereich) vor allem, dass die Beitragssätze mit fast 15% (plus 0,9% Sonderbeitrag) ein Rekordniveau erreichten. Doch die meisten Auswirkungen sind so terminiert, dass sie in dieser Wahlperiode gar nicht mehr greifen werden. Eine schwierige Klippe hat die Koalition allerdings genau in der Wahlkampfzeit zu umschiffen. Weil sich weder die SPD mit dem Einstieg in eine Bürgerversicherung noch die Union mit einem generellen Kopfpauschalenmodell durchsetzen konnten, erwartet uns ab 2009 eine Zwitterlösung: Der Beitragssatz wird dann nämlich von der Bundesregierung einheitlich für alle Kassen festgelegt. Kassen, die aufgrund unwirtschaftlichen Verhaltens - oder aber weil sie viele chronisch Kranke und Multimorbide versichern – damit nicht auskommen, müssen einen Zusatzbeitrag erheben, der allein von ihren Versicherten ggf. als unsolidarische Kopfpauschale erhoben wird. Schon heute ist klar: Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände werden Druck auf die Politik machen, dass ihr Anteil nicht weit über 6,5 % liegen soll. Für die Versicherten droht damit Ungemach, aber auch für viele der großen Versorgerkassen mit ungünstiger Versichertenstruktur. So hat die Koalition im letzten Winter die Gesundheitsreform trotz einiger Querelen zwar einigermaßen unbeschadet über die Bühne gebracht, sich aber noch einen fetten Stolperstein für die Zukunft aufgehoben.

Nach diesem großen Kraftakt lehnte sich das BMG jedoch nicht zurück, sondern legte gleich nach: Die Gesundheitsreform war noch nicht vom Bundespräsidenten unterschrieben, da wurden ein Gewebegesetz und ein DAMA-Errichtungsgesetz ins Parlament eingebracht (wir berichteten in den letzten Ausgaben des Newsletter ausführlich darüber). Nun allerdings war die Bereitschaft zu Kompromissen zwischen Union und SPD schon aufgebraucht. Beim Gewebegesetz wurden nach heftiger Kritik von Verbänden und Opposition sowie massiven Zerwürfnissen innerhalb des Regierungslagers weite Teile der Neuregelungen wieder geändert, die industriefreundlichen Pläne zur Errichtung einer Arzneimittel-Agentur wurde nach einem halben Jahr sogar gänzlich beerdigt. Zum Opfer fiel aber auch eine Stärkung der Pharmakovigilanz, also der Arzneimittelüberwachung nach ihrer Zulassung.

Ganz so peinlich wollte die Koalition beim Thema Pflege aber nicht dastehen. Doch auch für diesen Bereich, der aufgrund z.T. katastrophaler Nöte und Unterfinanzierung dringlichst reformiert werden müsste, durfte das BMG nur ein Mini-Reförmchen vorlegen. Auf der Finanzierungsseite konnten sich die Koalitionäre nicht auf eine grundlegende Neuordnung einigen. Die Leistungen sollen in manchen Pflegestufen gar nicht und in den anderen so geringfügig angehoben werden, dass noch nicht einmal der Kaufkraftverlust der letzten Jahre seit der Einführung der Pflegeversicherung ausgeglichen wird. Die von allen Parteien geforderte Aufnahme von Menschen mit dementiellen Erkrankungen soll nun angeblich erfolgen, aber wenn für 2008 durchschnittlich gerade 0,76 Cent pro Tag und Person vorgesehen sind, kann davon nicht ernsthaft die Rede sein. Die geplanten qualitativen Verbesserungen sind ebenfalls nicht ausreichend finanziert, und einige wurden nach koalitionsinternem Streit wieder herausgenommen, wie z.B. der bezahlte Pflegeurlaub von 10 Tagen. Das Verhandlungsklima innerhalb der Koalition ist mittlerweile recht rau geworden, das Resultat sind gegenseitige Blockaden anstatt notwendiger mutigerer Schritte.

Das zeigt sich z.B. auch bei der Heroinbehandlung von Schwerstabhängigen. Nach erfolgreichem Abschluss der Modellprojekte setzten sich Fachverbände, Kommunen, alle Oppositionsfraktionen [Mehr dazu] und mittlerweile auch der Bundesrat mit einer Gesetzesinitiative für die Übernahme der Diamorphinbehandlung von Opiatabhängigen in die Regelversorgung ein. SPD-GesundheitspolitikerInnen stimmen diesem Anliegen inhaltlich zu, doch wegen der rigorosen Ablehnung aus den Reihen der Unionsfraktion ist es mehr als wahrscheinlich, dass die große Koalition auch hier nicht zum Akteur wird, sondern zum Hemmschuh. Und das bei einem Thema, wo gesamtgesellschaftlich und auch in den Reihen der Politik ein dringlicher Handlungsbedarf gesehen wird und eine breite politische Mehrheit für diese Neuregelung bestehen würde.

Vergleichbares deutet sich beim Thema Gendiagnostik an. Die Bündnisgrünen haben einen Gesetzentwurf zur Regelung genetischer Untersuchungen beim Menschen eingebracht. Die Debatte darum zeigte zum wiederholten Male die Notwendigkeit eines solchen Gesetzes auf, gleichzeitig aber wurden auch hier große Differenzen zwischen Union und SPD offenbart [Mehr dazu]. So ist zu befürchten, dass das Versprechen aus dem Koalitionsvertrag nicht umgesetzt wird und das Feld genetischer Untersuchungen beim Menschen weiterhin auf eine gesetzliche Regelung harren muss.

Bleibt abschließend der Blick auf die versprochene Stärkung von Gesundheitsförderung und Prävention. Bei diesem Thema erfolgt inzwischen ein offener Schlagabtausch zwischen den Koalitionspartnern. Auf die vom BMG im Herbst vorgelegten Eckpunkte für ein Präventionsgesetz konterte die Union mit eigenen Vorschlägen. Ende November veröffentlichte das Ministerium einen Referenten-Entwurf und ging darin an einigen Punkten auf CDU/CSU zu. Doch statt hierin eine Botschaft zu einem konstruktiven Vorgehen zu sehen, zeigten sich UnionspolitikerInnen empört. Wenn der Streit inzwischen derart offen und unversöhnlich ausgetragen wird, ist es eher unwahrscheinlich, dass sich die rot-schwarze Gesundheitspolitik beim Thema Präventionsgesetz noch als ausreichend konfliktfähig erweisen wird, um eine Regelung zu beschließen, die insbesondere die Gesundheitschancen für sozial Benachteiligte verbessern hilft. Der vorgelegte halbherzige Entwurf hätte die erforderliche Substanz ohnehin nicht [Mehr dazu]. Lediglich die Sozialversicherungen sollen demnach die Präventionsausgaben schultern, zudem wird die Arbeitslosenversicherung dabei ausgenommen, kritisiert zum Beispiel der Sachverständige Prof. Rolf Rosenbrock [Mehr dazu]. Eher düstere Aussichten für die kommenden Jahre.

IPG-Newsletter Gesundheitsfoerderung 04/07 (17. Dez. 07)